Wolna przedsiębiorczość/Budżet państwa i finanse publiczne

Z tego rozdziału dowiesz się:

• czym są budżet państwa i finanse publiczne,
• jak są zorganizowane finanse publiczne,
• z czego finansowane są wydatki państwa,
• jakie są główne pozycje w budżecie państwa.

Najważniejsze pojęcia:

• finanse publiczne, budżet państwa, wydatki publiczne, redystrybucja, alokacja, efekt wypychania,

funkcja stabilizacyjna Ch arakte r yst yk a f in an sów publicznych Finanse publiczne obejmują wydatki pieniężne dokonywane przez wszystkie urzędy i jednostki państwowe, które pozyskują swoje środki głównie dzięki daninom przymusowym (podatkom i innym opłatom). Obywatel nie może wybierać, czy chce te opłaty ponosić – jest do ich uisz- czania zmuszony przez aparat państwa, bez względu na to, co otrzymuje w zamian. Kontrowersje wiążące się z funkcjonowaniem aparatu państwa w dużej mierze wynikają właśnie z tego, że nie istnieje praktycznie żadne formalne powiązanie opłat i podatków z tym, co państwo oferuje swoim obywatelom w zamian. Taki sposób działania sektora finansów publicz- nych odróżnia go od sektora prywatnego, gdzie transakcje są dobrowolne. Spośród wszystkich składowych finansów publicznych najważniejszy jest budżet państwa, czyli budżet centralny, uchwalany przez władze cen- tralne i realizowany przez rząd. Innymi istotnymi pozycjami są finanse samorządowe, czyli jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw). I samorządy, i administracja centralna finansowane są z przymusowych opłat, czyli podatków. Poszczególne podatki wpływają- ce z różnych źródeł (zob. rozdział 21) są odpowiednio rozdzielane między budżety lokalne oraz budżet centralny. Oprócz tego w finansach publicznych wyróżnia się także między innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Narodowy Fundusz Zdrowia. Pierwsza22. Budżet państwa i finanse publiczne 141 z wymienionych instytucji zajmuje się wypłacaniem emerytur, zasiłków i rent, druga – finansowaniem państwowej służby zdrowia. Choć niejed- nokrotnie rozpatruje się je osobno w analizie sektora finansów publicz- nych, to jeśli chodzi o źródło pozyskiwanych pieniędzy, działają one po- dobnie do pozostałych jednostek sektora finansów publicznych. Na ZUS i NFZ pobierane są przymusowo składki od wynagrodzeń w sposób ana- logiczny do podatków płaconych do budżetu państwa. Chociaż z prawne- go punktu widzenia są to rzeczy odmienne, z perspektywy ekonomicznej są właściwie tym samym: obowiązkowym potrąceniem z wynagrodze- nia określonej kwoty, przejmowanej przymusowo przez sektor finansów publicznych. Dochody i wydatki publiczne W 2018 roku całość wydatków publicznych wynosiła około 881 mi- liardów złotych. Wydatki publiczne (podobnie jak wiele innych wskaźni- ków) przyrównuje się często, by dostrzec ich skalę, do produktu krajowego brutto. W 2018 roku PKB Polski w złotych wyniósł około 2,116 biliona złotych. Wynika z tego, że wydatki publiczne stanowiły w Polsce ok. 41,6 procent PKB. Z tej kwoty 5 miliardów złotych – czyli niecały 1 pro- cent wydatków – musiało być pokryte zwiększeniem zadłużenia publicz- nego (a zatem deficyt finansów publicznych wyniósł ok. 0,2 procent PKB). O tyle właśnie wzrosło państwowe zadłużenie (zob. rozdział 23). Pozosta- łą część, czyli ok. 876 miliardów złotych, pozyskano z różnego rodzaju podatków i opłat na rzecz państwa. Kwota ta stanowiła w tamtym okresie ok. 41,4 procent PKB. Powyższe liczby podaliśmy na podstawie danych Eurostatu - urzędu statystycznego Unii Europejskiej. Jakie są najważniejsze pozycje w dochodach i wydatkach finansów pu- blicznych? Żeby odpowiedzieć na to pytanie, przywołamy dane za 2018 rok z Mapy Wydatków Państwa i Mapy Dochodów Państwa przygotowanych przez Fundację Republikańską. Około jednej piątej wpływów stanowiły składki na rzecz ZUS. Są one w całości przeznaczane na emerytury, zasiłki i inne świadczenia. Chociaż w sumie wpływy ze składek wyniosły ok. 191 mi- liardów złotych, nie wystarczyło to i tak na pokrycie całości wydatków ZUS. Z budżetu centralnego przekazywana jest do ZUS dotacja. W 2018 roku wy- datki ZUS wyniosły ok. 232 miliardów złotych (z czego ok. 201 miliardów przeznaczono na wypłatę emerytur i rent). Oznacza to, że wydatki na renty, emerytury i inne świadczenia ZUS stanowiły około 11 procent PKB.142 Dział I. Podstawy ekonomii Kolejnymi źródłami finansowania wydatków publicznych są wpływy z podatku od towarów i usług (VAT), które stanowiły ok. 20 procent ca- łości dochodów publicznych. Osiem procent dochodów publicznych po- chodziło z akcyzy, następne 9 procent – ze składki na Narodowy Fundusz Zdrowia. Podobny udział we wpływach miało opodatkowanie dochodu osób fizycznych (PIT). Wynosiło ono tylko 11 procent dochodów finan- sów publicznych – w dodatku część płaconego podatku PIT jest fikcją księ- gową, ponieważ również urzędy muszą odprowadzać go do budżetu pań- stwa, z którego następnie wypłacane są wynagrodzenia dla urzędników. Relatywnie nieduże wpływy przynosi CIT. Podatek ten odpowiadał za 5% dochodów finansów publicznych w 2018 roku. Wp ł y w w yd a t k ó w p u bli c z n yc h n a syt u ację gospodarcz ą Procentowy stosunek wydatków budżetowych do produktu krajowe- go brutto pokazuje wielkość sektora publicznego i obszaru, którym zaj- mują się instytucje publiczne. Różnice między poszczególnymi krajami pod tym względem ukazują odmienności w rozumieniu roli instytucji współczesnego państwa (zob. tabelę 6 i wykres 20). Z kolei poszcze- gólne pozycje w budżecie oraz wielkość wydatków państwa pokazują, że mamy do czynienia z ogromnym tortem do podziału, o który kłócą się nie tylko różne partie polityczne, ale także stojące za nimi grupy interesów. Jedna grupa domaga się większych wydatków na zdrowie, inna na kulturę, inna na infrastrukturę, inna na naukę i uniwersytety, a jeszcze inna na wydatki socjalne. Konkurentów do pieniędzy jest sporo, a środ- ki nie są małe. Aby uświadomić sobie, jak bardzo problematyczny jest system polityczny, przeprowadźmy prostą kalkulację. Wydatki publicz- ne wynosiły w 2018 roku ponad 880 miliardów złotych. W swoim prze- kazie politycy często odwołują się do tego, że należy przede wszystkim pomagać najbiedniejszym i potrzebującym. Załóżmy, że w tym roku było w Polsce naprawdę potrzebujących 10 milionów osób (mniej wię- cej co czwarty Polak). Dzieląc kwotę wydatków publicznych przez liczbę potrzebujących, otrzymalibyśmy 88 tysięcy złotych na głowę, co dawa- łoby około 7300 złotych na miesiąc dla każdego potrzebującego. Jest to oczywiście kalkulacja uproszczona, ale uświadamia nam, że system polityczny wcale nie działa tak, by służyć najbiedniejszym i najbardziej22. Budżet państwa i finanse publiczne Tabela 6. Wydatki publiczne wybranych państw świata w 2018 r. jako procent PKB PaństwoWydatki publiczne jako procent PKB Irlandia25.36 Korea31.52 Szwajcaria33.71 Litwa34.05 Australia35.49 Nowa Zelandia37.45 Stany Zjednoczone37.93 Japonia37.94 Łotwa38.51 Estonia39.13 Izrael40.32 Czechy40.61 Kanada40.65 Wielka Brytania40.92 Polska41.64 Hiszpania41.72 Słowacja41.82 Luksemburg41.95 Islandia42.01 Niderlandy42.04 Portugalia43.46 Słowenia43.55 Niemcy44.51 Węgry46.65 Grecja47.13 Włochy48.42 Austria48.62 Norwegia49.16 Szwecja49.79 Dania50.94 Belgia52.12 Finlandia53.06 Francja56.00 Źródło: OECD, Economic Outlook 106 –2019. November 2019. Źródło: OECD, Economic Outlook No 106 –No November Źródło: OECD, Economic Outlook No 106 - November 2019 143z wskaźnik zatrudnienia w Polsce Wykres(20–64) 19. Wydatki publiczne w wybranych państwach OECD, jako % PKB 018 (procenty) 50,00 45,00 40,00 35,00 enia Stopa bezrobocia PolskaStany Zjednoczone SłowacjaStrefa euro (17 państw) SzwajcariaOECD ogółem 2009 30,00 Źródło: OECD, Economic Outlook No 106 – November 2019. Wykres 15. Stopa bezrobocia oraz wskaźnik zatrudnienia (20–64) w Polsce w latach Wykres 1998–2018 (procenty) 20. Wydatki publiczne w USA, jako % PKB 70,0 50,00 45,00 60,0 40,00 35,00 50,0 30,00 25,00 40,0 20,00 30,0 15,00 10,00 20,0 5,00 10,0 Źródło: http://www.usgovernmentspending.com/. 0,0 potrzebującym. System polityczny celuje w mgliste zaspokojenie potrzeb Wskaźnik zatrudnienia Stopa bezrobocia przeciętnego wyborcy. Z wydatkami państwa wiążą się trzy pojęcia techniczne. Pierwsze dwa to redystrybucja i alokacja. Redystrybucja to określenie, którego22. Budżet państwa i finanse publiczne 145 używamy na przymusowe przejmowanie pieniędzy (albo odmiennych wartości majątkowych) przez państwo i następnie przekazywanie ich innym grupom. Zazwyczaj rozumie się przez to „zabieranie bogatym i dawanie biednym”, ale jest to bardzo stereotypowe postrzeganie po- lityki redystrybucji, która przebiega raczej płaszczyznowo, a nie ma- jątkowo. To znaczy, że państwo decyduje się na wspieranie jednych sektorów kosztem innych. Kiedy państwo przykładowo finansuje dzia- łalność państwowych uczelni wyższych, oznacza to, że osoby niezwią- zane z nauką albo nieposiadające dzieci muszą łożyć w podatkach na tych, których dzieci pobierają wykształcenie wyższe (a często pocho- dzą one z bogatszych rodzin). Alokacja to inaczej umieszczanie czynników produkcji w określo- nych branżach. Kiedy państwo decyduje o wybudowaniu nowego bu- dynku ze środków publicznych, to dokonuje przesunięcia pracowni- ków budowlanych i materiałów do nowego projektu, czyli dokonuje realokacji. Funkcja alokacyjna wydatków państwa oznacza też, że za- soby wykorzystane i zatrudnione w sektorze publicznym nie zostaną wykorzystane przez sektor prywatny (zjawisko to nazywa się efektem wypychania). Trzecim pojęciem, które często pada w dyskusji o wydatkach publicz- nych, jest funkcja stabilizacyjna finansów publicznych. Krótko mó- wiąc, według niektórych ekonomistów zwiększone wydatki budżetowe wywołują wzrost zatrudnienia oraz pomagają w przezwyciężaniu kry- zysów gospodarczych, przez co niejako wygładzają wahania koniunk- tury. Jest to jednak teza dość kontrowersyjna i tylko część ekonomi- stów uważa, że wydatki publiczne są w tym sensie stabilizujące oraz że odgrywają pozytywną rolę w gospodarce, podczas gdy wielu innych dowodzi, że w rzeczywistości wydatki budżetowe są zawsze lub prawie zawsze destabilizujące. W drugiej dekadzie XX wieku wydatki publiczne w państwach OECD stanowiły średnio czterdzieści-czterdzieści pięć procent PKB. W po- szczególnych krajach rozwiniętych wygląda to różnie, ale historia go- spodarcza pokazuje, że w ostatnich 100 latach zakres wydatków sek- tora publicznego znacznie się zwiększył (zob. wykres 21). Wcześniej stanowiły one procentowo dużo mniejszą część gospodarki. Wraz ze wzrostem gospodarczym i znaczącą poprawą poziomu życia wzrosła również pula dóbr i usług, które państwo może zdobyć w drodze opo- datkowania (wzrost ten był szybszy od wzrostu ilości dóbr w posiada- niu sektora prywatnego).

Pytania i zadania

1. Wyjaśnij, czym jest budżet państwa i czym się różni odinnych składowych finansów publicznych.
2. Wyjaśnij, czym się różnią wydatki publiczne od wydatków w sektorze prywatnym.
3. Która pozycja finansów publicznych jest największa?
4. Jakie są główne wpływy finansów publicznych?
5. Co pokazuje stosunek wydatków publicznych do PKB?
6. Jakie są trzy funkcje wydatków publicznych i czym się charakteryzują?