Materiały do nauk administracyjnych/Administracja a polityka

Spis treści
1Administracja a polityka 2Modele

Administracja a polityka

Z punktu widzenia aparatu administracji ważny jest nie tylko trójpodział władz, ale także rozdział parlamentu i rządu (rozumianego jako Rada Ministrów) od administracji. Związane jest to ze znaną dychotomią biurokracji i polityki autorstwa Maxa Webera.

Politycy są skazani na biurokratów a biurokraci na polityków. Powinni więc działać w symbiozie dla dobra ogółu. Dochodzi jednak do sytuacji, w której na zamówienie polityczne (demagogicznie, pod publikę, populistycznie) rodzi się pomysł jakiegoś prawa, które potem polityczny rząd zleca do opracowania w formie ustawy urzędnikom. Jeśli oni już "przeleją" "widzimisię" rządu na papier, to posłowie i lobbyści skupieni wokół komisji parlamentarnych popsują to jeszcze bardziej i uchwalą takie złe prawo, które potem biurokraci muszą stosować. Następnie wskutek wykonywania złego prawa dochodzi do naruszenia jednostkowego interesu zwykłego obywatela, co nagłośnią odpowiednio odpowiednie media. Jeśli jest to medium, na którego głos jest podatny polityczny rząd (bo nie na wszystkie media zwraca on uwagę a tylko na te, które tworzą jego zaplecze polityczne; raczej należy powiedzieć inaczej: uwagę zwraca na wszystkie, ale tylko na niektóre reaguje zgodnie z ich wolą, ponieważ to przekłada się na podawane "słupki" poparcia politycznego, treść publicystyki itp.), to rząd aby nie stracić poparcia wyborczego personalnie karze biurokratę, który takowy zły przepis literalnie zastosował. Dlatego właśnie polityka jest niebezpieczna dla biurokracji, zwłaszcza wyższej. Utrata przez biurokratę wysokiego stanowiska jest bowiem bardzo dotkliwa z materialnego i niematerialnego (prestiż itp.) powodu.

Urzędnicy polityczni (ministrowie, szefowie gabinetów politycznych, sekretarze stanu) oraz urzędnicy biurokratyczni (dyrektorzy departamentów i pozostali) winni więc współdziałać ze sobą. Co prawda, urzędnicy są wobec polityków w znacznym stopniu niezależni, ale to jednak ministrowie wydają polecenia oraz udzielają wytycznych podległemu sobie aparatowi.

Na współdziałanie składają się ze strony biurokracji w kierunku polityki:

1. opinie urzędników – minister rzadko podejmuje decyzje bez zasięgnięcia opinii podległych urzędników, a urzędnicy wspólnie z ministrem powinni podejmować próby znalezienia racjonalnego rozwiązania danego problemu,
2. wnioski urzędników – żaden minister w dłuższym przeciągu czasu nie może skutecznie rządzić przeciwstawiając się bezustannie propozycjom urzędników.

Minister nie jest też „niewolnikiem” swoich urzędników. Skuteczne przeprowadzenie projektu politycznego (który może być dobry dla obywateli) wiąże się z przełamaniem oporu biurokracji i wymaga pomocy zespołu politycznego ministra. Stąd też taką ważną rolę odgrywają członkowie gabinetu politycznego; szczególnie jeśli są nimi partyjni eksperci z doświadczeniem w pracy urzędniczej, biznesowej i pozarządowej. Zadaniem polityka jest też kontrolowanie realizacji wydanych wytycznych i uchwalonych przepisów.

Radykalnym rozwiązaniem, które jednak nie sprawdziło się w praktyce, była wymiana kadr biurokratycznych wraz z każdymi wyborami przez przychodzących polityków. Biorąc pod uwagę szkody, jakie wyrządzało to w społeczeństwie; należy jednak postulować, aby polityka i biurokracja znajdowała kompromis decyzyjny. Naturalnym i chyba optymalnym zjawiskiem jest obsadzanie przez zdobywających władzę najwyższych szczebli biurokracji z pozostawieniem apolitycznych "dołów administracyjnych". Dzięki temu nadaje się racjonalne ramy politycznemu patronatowi i nie wprowadza stanu niepewności w działania administracji.

Administracja ma często merytoryczną przewagę nad politykiem, a przede wszystkim lepszy dostęp do informacji. Często polityk musi zaufać informacjom podawanym przez urzędników, aby wykazać się aktywnością polityczną (zbijać argumenty przeciwników, odpowiadać na pytania mediów, brać udział w spotkaniach z wyborcami). Zasłanianie się "niewiedzą" lub "brakiem informacji" od urzędników jest także metodą polityków na uniknięcie odpowiedzialności za własne błędy i puste obietnice.

W odróżnieniu od polityka urzędnik powinien realizować zadania co do zasady bez emocji, bezinteresownie, bezstronnie, obiektywnie, profesjonalnie, neutralnie i apolitycznie. Przepisy, które wykonuje składają się na normy generalne, które on indywidualizuje wydawanymi przez siebie decyzjami. Bezosobowość administracji jest jednak podporządkowana zasadzie służby Państwu i obywatelom - społecznej wrażliwości administracji. Naturalnie prowadząc postępowanie ingeruje w prywatność obywatela-petenta, choćby sprawdzając jego dane, wysokość majątku, stan rodzinny itp.

Z punktu widzenia obywateli ważne jest więc, aby politycy nie wymieniali korpusu urzędniczego, a wręcz odwrotnie - zapewniali mu możliwie pełną stabilizację. W ten sposób polityka umożliwia biurokracji gromadzenie "pamięci instytucjonalnej", doświadczenia i biegłości w sprawnym załatwianiu spraw obywateli. Niestabilność prawa szkodzi zarówno obywatelom, jak i biurokracji.

Modele

Karol Marks

W teorii administracji mówi się o trzech modelach:

• legislacyjnym, w którym parlament parlament jako organ ustawodawczy jest hierarchicznie nadrzędny wobec administracji oraz dokonuje wyboru programu działania przez uchwalanie ustaw,
• model kierownictwa egzekutywy, gdzie to Prezes Rady Ministrów podejmuje decyzje polityczne. Parlament ma jednak wobec nich funkcje kontrolne. Także w tym modelu administracja jest hierarchicznie podporządkowana ośrodkowi politycznemu, nie dokonuje wyboru między różnymi programami i nie przedstawia własnych propozycji rządowi,
• model korelatywny, polegający na współdziałaniu między administracją a władzą polityczną. Polityczne kierownictwo przedstawia koncepcję (wizję), która która stanowi podstawę dla administracji do przygotowania alternatyw decyzyjnych. Polityka wówczas dokonuje wyboru określonej alternatywy oraz kontroluje jej wykonanie przez administrację. Wydaje się, iż trzeci model najbardziej oddaje rzeczywistość.

Osobliwa jest teoria agentury wyrastająca z koncepcji marksistowskich. Zakłada ona, iż system polityczno-biurokratyczny stanowi agenturę gospodarki kapitalistycznej. Kapitalizm opanował legislaturę, rząd oraz administrację, zaś decyzje systemu polityczno-biurokratycznego służą interesom wielkiego kapitału. Administracja jest zaś jedną z przybudówek kapitału, wyzyskującego proletariat.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści