Materiały do nauk administracyjnych/Administracja publiczna jako system

Spis treści
1Administracja publiczna jako system 2Pojęcie organizacji 3Pojęcie instytucji 4Pojęcie systemu

Administracja publiczna jako system

Administracja publiczna jest jednocześnie i organizacją, i systemem. Zagadnieniom tym jest poświęcony niniejszy rozdział.

Pojęcie organizacji

Organizacja (łac. organisatio) to twór społeczny o sformalizowanej strukturze, określonym członkostwie, wewnętrznym zróżnicowaniu i hierarchii, świadomie zorientowany na zadania i cele, wyrażający wspólny interes jego uczestników, którzy odgrywają w nim określone role grupowe. Organizacja kształtuje się pod wpływem otoczenia i zachodzących w niej procesów wewnętrznych. O organizacji można mówić w sposób opisowy lub normatywny. Podejście opisowe odpowiada na pytanie, jak organizacja funkcjonuje; zaś drugie, co należy robić, żeby działała sprawnie.

Jednocześnie organizacja może być racjonalnym, uporządkowanym działaniem. Dlatego też mówiąc o "organizacji" możemy mieć na myśli kilka znaczeń, np.

• w sensie rzeczowym: zorganizowany obiekt, np. przedsiębiorstwo,
• czynnościowym: organizowana czynność, np. organizowanie sprzedaży,
• atrybutowym: cecha złożonych przedmiotów, których elementy składają się na całość.

W aspekcie statycznym organizacja będzie zorganizowanym obiektem (rzeczą, podmiotem). Natomiast w aspekcie dynamicznym zorganizowaną czynnością. Dynamika (działanie) organizacji nie jest możliwa bez jej statyki (mienia). Istnieje ciekawa korelacja między zasobami materialnymi i niematerialnymi a działalnością organizacji. Na początku istnienia organizacji najważniejsze są zasoby niematerialne (motywacja do działania, chęć do pracy, zapał itp.). Pozwalają one na zdobycie majątku, który umożliwi systematyczne działanie i rozwój, a także da podstawę do podejmowania inicjatyw (akcji jednorazowych). Dla organizacji ważne jest połączenie działań stałych, przynoszących stabilny i niewielki dochód; z przedsięwzięciami jednostkowymi, dającymi rozgłos medialny, promocję i większy jednorazowy zysk. Natomiast brak środków materialnych po początkowym okresie istnienia organizacji po wyczerpaniu się zasobów niematerialnych powoduje jej zamieranie. Ratunkiem dla organizacji jest wówczas pozyskanie nowych członków, którzy wniosą nową energię do istniejącego projektu.

Istotna jest dobra strukturalizacja członków w organizacji tak, by każda osoba znalazła odpowiednie dla siebie miejsce. Niezbędna jest wymiana elit (krążenie elit) godząca dwie sprzeczne tendencje: hermetyczności (dostępu do wąskich struktur władzy) oraz otwartości organizacji (potrzeby napływu nowych członków bez których organizacja nie ma szansy przetrwać). Stąd też niezbędne jest wypracowanie systemu awansów i bodźców motywacyjnych. Hierarchia powinna odzwierciedlać role grupowe pełnione przez jej członków: role formalne (np. kierownika) i faktyczne (np. szarej eminencji).

Vilfredo Pareto (1848 - 1923): włoski socjolog, autor koncepcji krążenia elit, wykorzystywanej w analizach politologicznych.

Charles Wright Mills (1916 - 1962): amerykański socjolog, krytyk amerykańskiego elitaryzmu, autor poczytnej książki "Elita władzy" (1956).

Organizacja powstaje w wyniku działań ludzkich, które zmierzają do określonego celu. Celowość zatem jest jednym z wyznaczników organizacji jako swoistego "tworu". Celem organizacji i działania podmiotów organizacji jest zaspokajanie potrzeb: od potrzeb niższego do wyższego rzędu. Mogą być to potrzeby materialne (np. finansowe), jak i niematerialne (np. prestiżu). W organizacji dochodzi do zetknięcia się interesu ogólnego z interesem jednostkowym. Czasem organizacja działa na rzecz dobra wspólnego (np. zakładając i prowadząc szkołę) lub przeciwko niego (np. organizacja mafijna).

Wedle hierarchii potrzeb Abrahama Maslowa człowiek wykazuje potrzeby fizjologiczne, bezpieczeństwa, przynależności, szacunku i uznania, oraz samorealizacji.

Abraham Maslow (1908 - 1970): amerykański psycholog, autor koncepcji piramidy ludzkich potrzeb, przedstawiciel psychologii humanistycznej.

W organizacji może dojść nie tylko do zbieżności interesu korporacji z interesem ogólnym (publicznym), czy do jego rozbieżności. Może wystąpić rozbieżność interesów kierownictwa z interesem ogólnym, przy jednoczesnej zbieżności interesu ogólnego z dążeniami szeregowych członków. Wtedy najniżsi rangą uczestnicy organizacji mogą pełnić rolę whistleblowerów.

Działalność w organizacji może być:

• indywidualna
• zbiorowa
• zespołowa

Każda z nich posiada swoje wady i zalety. Szczególnie podkreśla się zalety działalności zespołowej, dzięki której można podzielić zadania, wykorzystać różnorodny potencjał, uczynić więcej i szybciej, osiągnąć wyższe wyniki dzięki efektowi synergii.

Pojęcie instytucji

Z pojęciem organizacji łączy się pojęcie instytucji. Instytucja (łac. institutio = urządzenie) to - ujmując teoretycznie - układ elementów takich, jak:

1. cele
2. środki materialne i niematerialne
3. zasoby ludzkie
4. struktura
5. formalizacja
6. normy.

Instytucja tworzy logicznie powiązany zbiór elementów (mikro-system, mikro-świat), działań i sformalizowanych czynności. Jak stwierdził Jan Łukasiewicz, formalizacja jest procesem, którego przedmiotem jest utrwalanie celów, struktury, wymogów kadrowych i reguł współdziałania, określenie środków i sposobów osiągania celów, powiązań instytucji z otoczeniem. Jest procesem decydującym o typie i charakterze instytucji. Formalizacja jest zarazem elementem instytucji, klamrą zespalającą pozostałe elementy w trwały system.

Jednakże rozróżnienie między organizacją a instytucją może nie być do końca jasne. Co do zasady polega ono na tym, iż instytucje wchodzą w skład organizacji, jako pomniejsze struktury: zespoły elementów opartych o odrębne od siebie normy.

Pojęcie systemu

System (gr. systema) natomiast to uporządkowany układ elementów.

Z cybernetycznego punktu widzenia ważny jest układ "wejść" i "wyjść" z systemu, entropii (miary chaosu wewnątrz układu) oraz homeostazy (zdolności do zachowania równowagi). Wejścia pokazują nam kanały, którymi docierają informacje do organizacji; a wyjścia drogi, którymi informacje o organizacji wychodzą na zewnątrz. Organizacja tworzy informacje o sobie i takowe podaje otoczeniu, budując obraz swój oraz swoich członków. Ponadto prztwarza informacje o swoim otoczeniu, kształtując obraz otoczenia wśród podmiotów spoza organizacji. Dlatego też tak istotna jest klarowna polityka informacyjna i ważna rola rzecznika prasowego danej organizacji. Wiele zależy od sposobu przedstawiania faktów. Organizacja może je zniekształcać, ponieważ teoretycznie posiada monopol na produkcję informacji o sobie dla świata zewnętrznego. Zjawiska negatywne mogą więc być przedstawiane w pozytywnym świetle, a krytycy organizacji deprecjonowani. W sytuacji krytyki korporacji uruchamia się również mechanizm obronny u jej członków, nawet jeśli nie w pełni zgadzają się z jej działaniami. Oni sami posiadają wypracowany na użytek własny oraz własnego wąskiego otoczenia (np. rodzinnego) obraz organizacji, związany m.in. z poczuciem ich wartości. Potępianie grupy odbierać mogą więc jako krytykę samych siebie oraz swoich działań w korporacji.

Zadaniem kierownictwa jest kontrola nad przepływem informacji w środku organizacji; tworzenie pożądanego obrazu organizacji wewnątrz i na zewnątrz; usuwanie lub minimalizowanie źródeł danych negatywnych; zbieranie komunikatów z otoczenia oraz dbanie o kontakty z pożądanymi odbiorcami informacji (np. kontrahentami). Każda władza w organizacji boryka się jednak z problemem zakłóceń w przekazie i odbiorze danych, ich gromadzeniem, archiwizowaniem i nadzorowaniem dróg, którymi informacje do niej docierają.

Rozpoczynając od szczegółów trzeba je zbierać wszystkie, z góry bowiem nie wiadomo, które okażą się wartościowe, natomiast rozpoczynając od ogólników szuka się tylko szczegółów istotnych, odpowiadających określonym kryteriom analizy. Marian Mazur (1909 - 1983): polski cybernetyk.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści