Materiały do nauk administracyjnych/Administracja publiczna w wieku XIX

Administracja publiczna w wieku XIX

Administracja publiczna w XIX wieku funkcjonowała w zmienionym otoczeniu politycznym, gospodarczym, społecznym i kulturowym. Oświecenie ustąpiło romantyzmowi i pozytywizmowi; przez Europę przetoczyła się epoka napoleońska, potem Wiosna Ludów, a następnie ruchy zjednoczeniowe Niemiec i Włoch. Państwa oświeconego absolutyzmu (Prusy, Austria, kraje włoskie i półwyspu iberyjskiego) przeszły okres państwa postabsolutnego - policyjnego. Kilkukrotnie ustrój zmieniała Francja: od dyktatury Napoleona po III republikę przez monarchię, republikę, II cesarstwo i socjalizm Komuny Paryskiej. Monarchia habsburska przekształciła się w państwo federacyjne; Rosja nadal tkwiła w feudalnym absolutyzmie; zaś Polacy bezskutecznie usiłowali "wybić się na Niepodległość". Nastąpił rozwój kapitalizmu (od wolonokonkurencyjnego po monopolistyczny) a wiek XIX zwano "wiekiem pary".

Podłoże doktrynalne

John Stuart Mill (1806-1873): angielski filozof, ekonomista, polityk; przedstawiciel liberalizmu, pozytywizmu, indywidualizmu, utylitaryzmu i empiryzmu, zasłużył się dla rozwoju metodologii nauk (metoda indukcji i tzw. kanony Milla).

Szukano innych podstaw doktrynalnych dla XIX-wiecznej administracji publicznej. Sięgano do koncepcji autorytarnych (rządów jednostki); liberalizmu politycznego (Johna Stuarta Milla), liberalizmu gospodarczego; klasycznej szkoły ekonomii (Adama Smitha); ewolucjonizmu i darwinizmu społecznego (Herberta Spencera); państwa prawnego (Roberta von Mohla); pozytywizmu prawniczego, a także socjalizmu Karola Marksa i Fryderyka Engelsa).

Ówcześni stanęli przed problemem zderzenia restauracji dawnych porządków, opartych na monarchii i legitymizmie z prądami rewolucyjnymi i narodowowyzwoleńczymi.

Liberalizm

Liberalizm, to doktryna głosząca aprobatę wolności; stwierdzająca, że wolność i nieskrępowana przymusem państwowym, czy religijnym działalność człowieka są wartościami nadrzędnymi. Człowiek jest wolny w dążeniu do szczęścia i dobrobytu, granicą wolności jest wolność drugiej osoby, a społeczeństwo nie ma prawa narzucania poglądów jednostce. Postulatem liberalizmu stało się wprowadzenie wolności, praw, swobód człowieka, obywatela. Odwoływano się także do poglądów Monteskiusza (trójpodział władzy) i Locke`a.

Można mówić o liberalizmie gospodarczym, gdy głoszono hasła "państwa - stróża nocnego", "leseferyzmu" oraz o liberalizmie politycznym.

W liberalizmie politycznym wyróżnić można nurt konserwatywny (zachowanie monarchii i cenzusów wyborczych) i demokratyczny (wprowadzenie republiki, demokratyzacja prawa wyborczego).

Liberalizm społeczny kładzie nacisk na wolność jednostki w zakresie kultury, obyczajowości, życia prywatnego. Podkreśla swobodę ekspresji: myśli, słowa, sztuki, samodecydowania o swoim losie. Dlatego sprzeciwia się regulacjom dotyczącym sztuki, gier hazardowych, orientacji seksualnej, seksu, prostytucji, aborcji, eutanazji, antykoncepcji, używek (alkoholu i narkotyków). Potępia akty ostracyzmu i nacisku społecznego wobec osób, wyrażających swoje "ja".

W odniesieniu do administracji liberałowie postulowali związanie władzy prawem, wprowadzenie równości wobec prawa, odrzucenie systemu stanowego, prymatu religii katolickiej; ograniczenie ingerencji państwa w sprawy społeczno-gospodarcze, reglamentacji państwowej w gospodarce.

Państwo miało dawać pewne ramy (prawne i zwyczaje kształtowane w drodze praktyki administracyjnej), pozostawiając jednostkom swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, wolności religijne, oświatowe, kulturowe, obyczajowe - w myśl zasady "im mniej ustaw, tym więcej wolności". Władza miała ograniczać się do zadań ochronnych, np. chronić prawo własności, zapewniać bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne.

Hasła liberalizmu nie miały (i nie mają) przełożenia na faktyczne działania rządzących. Państwa liberalne stały na straży interesów zamożnych grup społeczeństwa, ostro i represyjnie tępiły przejawy niezadowolenia społecznego, odmawiając praw politycznych robotnikom przemysłowym i rolnym.

Przemiany ustrojowe

W ówczesnych państwach zachodziły isotne przemiany ustrojowe, powstawały partie polityczne, rozwijano samorząd terytorialny i gospodarczy, tworzono podstawy sądownictwa administracyjnego.

Zmiany dokonywały się także wewnątrz administracji, postępowała biurokratyzacja, a zasada jednoosobowości zastępowała kolegialność. Inaczej określono podstawy działania administracji: już nie była to nienieograniczona wola władcy, lecz ustawa uchwalona przez parlament.

Przekształcano organy zarządu centralnego. Doszło do wykształcenia się rządu w ścisłym tego słowa znaczeniu, czyli rady ministrów, także instytucji premiera. Minister przestał być funkcjonariuszem władcy, a stał się kierownikiem fachowego resortu, zależnym od parlamentu. Położono większy nacisk na odpowiedzialność parlamentarną ministrów przed parlamentem oraz przyznawano radzie ministrów własne kompetencje, odrębne od uprawnień władcy.

Rozrost administracji

Od wieku XIX obserwować można stały rozrost administracji, który silniej wpływa na codzienne życie obywateli. Dlatego Jerzy Stefan Langrod, pisząc w latach czterdziestych XX wieku o powszechności administracji stwierdził, że nie ma dziedziny życia wolnej od biurokracji.

Rozrost administracji wiązał z rozkwitem wynalazczości i techniki, pojawianiem się nowych zjawisk gospodarczych, społecznych i politycznych, komplikowaniem się struktur społecznych i życia gospodarczego, rozwojem środków masowego przekazu, wzrostem znaczenia obronności państwa, centralizacją, zdobywaniem kolonii, interwencjonizmem i rozciąganiem kontroli władzy nad nowymi dziedzinami życia społeczno-gospodarczego obywateli, a także polityką społeczną.

Zasady nowożytnej administracji

Wśród zasad nowożytnej administracji wymienia się:

• centralizację i koncentrację, ale i decentralizację i dekoncentrację (wszystko w zależności od ustroju, w jakim administracji publicznej przyszło działać),
• resortowość,
• system biurokratyczny, oparty na:
  • hierarchiczności,
  • podległości służbowej i osobowej,
  • wielostopniowej strukturze urzędów,
  • jednoosobowym kierownictwie,
  • fachowości, zasadzie nominacji urzędnika na stanowisko,
  • normami wynagradzania i awansowania uregulowanymi w pragmatykach służbowych,
  • wprowadzaniem szerszych niż uprzednio norm proceduralnych.

Zadania administracji publicznej w XIX wieku

Z jednej strony głoszono zmniejszenie reglamentacji gospodarczej, co było związane z likwidacją monopolu cechów na działalność rzemiosła i wprowadzeniem wolności przemysłowej. Z drugiej strony rozwijano protekcjonizm celny, interwencjonizm państwowy i szczegółowo regulowano wykonywanie działalności gospodarczej (handlowej-kupieckiej i przemysłowej-fabrycznej).

Industrializacja i urbanizacja pociągnęła za sobą rozbudowę administracji komunalnej (miejskiej). Natomiast rewolucja przemysłowa i rozwój techniki wymusiły zajęcie się komunikacją (koleje, drogi bite, komunikacja parowozowa, parostatki), pocztą (pierwsze znaczki), łącznością (telegraf), planowaniem przestrzennym i infrastrukturą miejską (prawo budowlane), ustawodawstwem fabrycznym (prawo pracy, sądy przemysłowe).

Wraz z komplikowaniem się wydatków państwowych i zróżnicowaniem dochodów kształtowało się prawo budżetowe i rozbudowywała administracja skarbowa. Rozwój nauki wiązał się z administrowaniem szkolnictwem, rozbudową sieci szkół państwowych. Tym sposobem, wraz z powstawaniem nowych dziedzin życia społecznego pojawiały się nowe zadania administracji.

Prawo administracyjne w XIX wieku

Prawo administracyjne w XIX w. przewidywało:

• obowiązek organów administracji postępowania w oparciu o przepisy prawa, tworzone przez parlament a nie dowolnie przez władcę,
• dwustronnie obowiązujący charakter przepisów administracyjnych, które regulowały nie tylko obowiązki obywateli, ale i organów administracji publicznej,
• zakaz ingerowania w sposób dowolny w sferę wolności i praw obywatelskich,
• kontrolę nad organami administracji ze strony sądów administracyjnych,
• poszerzenie zakresu regulacji,
• wyodrębnienie prawa administracyjnego materialnego i formalnego (procesowego), jak też części ogólnej i części szczegółowej prawa administracyjnego.

Jednak nie doszło jeszcze do kodyfikowania procedury administracyjnej.

Uznanie administracyjne

Zasada swobodnego uznania w administracji publicznej (czyli uznania administracyjnego) polega na przyznaniu urzędnikowi możliwości wydania decyzji administracyjnej (zadecydowania o prawach i obowiązkach obywatela) w oparciu o własne zdanie.

Jednak urzędnik nie mógł postępować dowolnie, musiał bowiem:

1. prawidłowo ustalić stan faktyczny,
2. trzymać się przepisów proceduralnych i kompetencyjnych,
3. wskazać podstawę prawną decyzji (przepisy materialne),
4. nie nadużyć swojej władzy i nie dopuścić się bezczynności w załatwieniu sprawy,
5. przedłożyć rzeczowe dowody na poparcie swojej decyzji,
6. jego decyzja nie mogła być sprzeczna z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania,
7. zgodna z celem ustawy, na podstawie której została wydana,
8. powinna nie naruszać względów etycznych, zasad jawności, obiektywizmu i praw strony w postępowaniu administracyjnym.

Służba cywilna

Służba cywilna obejmowała pracowników administracji rządowej odpowiednio rekrutowanych i awansowanych, neutralnych politycznie.

W XIX w. wprowadzano zasadę rozdziału administracji publicznej od polityki, politycznej neutralności, apolityczności, uporządkowania służby cywilnej, która miała służyć państwu, a nie każdorazowej ekipie politycznej, zapewniając ciągłość i stabilność funkcjonowania państwa, z zachowaniem podporządkowania administracji zmieniającym się szefom politycznym [H. Izdebski].

Ustaliły się następujące formy obsadzania stanowisk w administracji publicznej:

1. wybór przez obywateli (np. w USA),
2. nominacja dyskrecjonalna - patronaż (stanowiska polityczne),
3. powoływanie na podstawie ściśle określonych kryteriów (konkurs),
4. rekrutacja bezpośrednia (dotyczyła pracowników technicznych),
5. losowanie (jak w starożytnej Grecji).

W państwach socjalistycznych XX w.pojawi się tzw. nomenklatura.

Doktryna prawa administracyjnego

Wśród przedstawicieli prawa administracyjnego XIX i przełomu XIX i XX w. wymienić można:

• Francja: Anselme Batbie, Charles Jean Bonnin, Louis Marie de Lahaye Cormenin, Francois Rodolphe Dareste, Leon Duguit, Henri Fayol, Joseph Marie de Gerando, Maurice Hauriou, Edouard Laferriere, Louis Antoine Macarel,
• Niemcy: Rudolf von Gneist, Ludwik Gumplowicz, Ignaz Jastrow, Otto Mayer, Robert von Mohl, Fritz Stier-Somlo, Lorenz von Stein, Theodor Inama von Sternegg

Jak stwierdził Wojciech Witkowski, "twórczość prawników francuskich koncentrowała się na systematyzowaniu bogatej i różnorodnej materii prawa administracyjnego i konstruowaniu zasadniczych pojęć teoretycznych, takich jak pojęcie służb publicznych, podziały aktów administracyjnych i innych, głównie związanych z sądownictwem administracyjnym. Specyficznym rysem francuskiej teorii prawa administracyjnego stała się od XIX w. jej praktyczność, rozumiana jako elastyczne formułowanie pojęć i konstrukcji teoretycznych. (...) Stąd francuscy administratywiści badali instytucje administracyjne nie tyle, jak przedstawiały się one w świetle przepisów, ale jak kształtowały się w praktyce działalności organów bądź sądów." [W. Witkowski]

Natomiast "zainteresowania uczonych niemieckich szły bardziej w stronę nauki administracji i oparcia jej na szerszej podstawie teoretycznej. Prawo administracyjne, na ogół do czasów współczesnych, pisarze niemieccy ujmują w sposób tradycyjny jako dział prawa, który normuje ustrój administracji państwowej i jej działanie wobec osób postronnych, nacechowane nadrzędnością, czyli tzw. władztwem, którego podstawowym pojęciem jest akt administracyjny." [W. Witkowski]

Literatura

1. Doktryny polityczne XIX i XX wieku, red. K. Chojnicka, W. Kozub - Ciembroniewicz, Kraków 2000.
2. Lenin W.I., Państwo a rewolucja, Warszawa 1953.
3. Marks K., 18 Brumaire`a Ludwika Bonaparte, Warszawa 1949.
4. Marks K., Engels F., Manifest komunistyczny, wyd. 2008.
5. Mickiewicz Adam, Trybuna Ludów, oprac. Artur Górski, Adam Mauersberger, Leon Płoszewski, wyd. Czytelnik, Warszawa 1956.
6. Witkowski W., Historia administracji w Polsce 1764 – 1789, Warszawa 2007.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści