Materiały do nauk administracyjnych/Biurokracja

Pojęcie biurokracji

Pod pojęciem biurokracji rozumiemy aparat urzędniczy (czyli grupę urzędników państwowych i wszystko to, co się z nimi wiąże) zatrudniony w administracji publicznej. Zaś system biurokratyczny, to system rządów, w którym decydującą rolę odgrywa w/w aparat.

Biurokracja w ujęciu Maxa Webera

Ważne dla nauki administracji rozważania nad biurokracją prowadził Max Weber.

Max Weber (1864 - 1920) Niemiecki socjolog, religioznawca, historyk, ekonomista, prawnik; prof. uniwersytetów w Berlinie, Fryburgu Bryzgowijskim, Heidelbergu i Monachium. Starał się nadać naukom społecznym ścisły charakter, dopracowywał metodologię oraz język nauk społ., prowadził szeroko zakrojone badania historyczno-porównawcze, np. nad genezą kapitalizmu. Wywarł wielki wpływ na współczesną socjologię. Opublikował: Etyka protestancka a duch kapitalizmu z 1904 r., Gospodarka i społeczeństwo z 1925 r. Max Weber na Wikipedii...

Max Weber podał klasyczną definicję biurokracji, która zawierała następujące elementy:

fachowość [zawodowość] + specjalizacja [podział pracy] + hierarchia + generalne normy

Na zawodowy charakter składało się wykształcenie, szkoły dla urzędników, egzaminy, przygotowanie do zawodu, stała pensja, neutralność polityczna, wykonywanie pracy w sposób ciągły i systematyczny, pisemność, a także oddzielenie działalności służbowej od prywatnej. Rekrutacja miała opierać się na kryteriach formalnych (wykształcenie, staż pracy itp.).

Podział pracy, to inaczej specjalizacja. Mogła być pionowa i pozioma, łączyła się z postulatem skuteczności.

Hierarchia wiązała się z podległością służbową i osobową, a także centralizmem oraz ustaleniem urzędowych dróg komunikacji.

Stosowanie generalnych norm związana była z typizacją spraw i rozstrzyganiem ich według jednego sposobu. Przepisy zaś miały być anonimowe i uniwersalne. Zakres uprawnień i obowiązków poszczególnych urzędników miał być precyzyjnie rozgraniczony. Dzięki temu wykluczone być miały sytuacje wzajemnego ingerowania w swój zakres działania. Władza urzędnika miała być odpersonalizowana. Chodziło o to, żeby dowolna osoba, będąca na danym stanowisku wydawała wobec tych samych stanów faktycznych identyczne rozstrzygnięcia.

Na pozycję urzędnika (w ujęciu modelowym) wpływały takie czynniki jak: wysoki status społeczny, odgórne mianowanie, stałość zatrudnienia, stałość pensji, zabezpieczenie na starość i na wypadek choroby. Podstawą ustalenia wynagrodznenia urzędnika miał być nie tyle zakres wykonywanej pracy, lecz pozycja w strukturze administracji, wraz z dodatkiem za staż pracy.

W toku rozwoju administracji publicznej ukształtował się zawodowy personel biurokratyczny. Pełnienie funkcji administracyjnych było wyłącznym zajęciem i podstawowym źródłem utrzymania. Wymagano zawodowego przygotowania (teoretycznego i praktycznego) a w zamian władza oferowała stabilne zatrudnienie.

Zdaniem M. Webera ścisłe przestrzeganie przepisów było warunkiem efektywności. Dziś uważa się, że ścisłe i bezwzględne trzymanie się przepisów hamuje aktywność i utrudnia lub uniemożliwia osiąganie celów. Efektywność działania zależy od optymalizacji przepisów, a nie od maksymalizacji ich sztywności [M. Dimmock, E. Sokalska].

Biurokracja a polityka

Warto też zwrócić uwagę na różnice między biurokracją a polityką wg Maxa Webera. Polityka wyznacza cele, a administracja je urzeczywistnia; polityka działa twórczo, a administracja odtwórczo; polityka wyznacza cele dalekosiężne i przyszłościowe, a administracja realizuje bieżące, prawnie uregulowane, powszechnie znane; polityka jest zindywidualizowana, a administracja bezosobowa; polityka działa wg własnej woli, a administracja wykonuje cudzą wolę (tj. polityki); polityka działa swobodnie, a administracja w określonym schemacie proceduralno-kompetencyjnym; polityka ponosi odpowiedzialność w kategoriach szerokich i nieokreślonych (np. przed historią, sumieniem, przyszłymi pokoleniami), administracja ponosi konkretną odpowiedzialność prawno-dyscyplinarną na podstawie przepisów; polityka nie ma wyznaczonych granic działania, kompetencji, specjalizacji, a administracja działa wg podziału kompetencyjnego, rzeczowego, terenowego. [E. Sokalska, A. Sylwestrzak].

Biurokracja ma służyć państwu, narodowi i obywatelom, a nie zmieniającej się ekipie politycznej. Ma stanowić "pamięć instytucjonalną" państwa. Naturalnie urzędnicy mają być podporządkowani politycznym kierownikom resortów i realizować ich wytyczne. Zarazem jednak jako eksperci w swych dziedzinach, mają stać na straży prawa materialnego i procedur, które mogą być omijane przez polityków. Nie można też zapominać, iż biurokracja niełatwo poddaje się zmianom narzucanym odgórnie. Często polityk przychodzący z wizją reformy rozbija się o opór biurokratów. Sami obywatele żądają ponadto od administracji, by zajmowała się ich problemami i zaspokajała ich potrzeby. Polityk określać powinien zasady, kierunki i strategie, zaś urzędnik wydawać jednostkowe decyzje administracyjne. Polityk winien dlatego kontrolować, czy podległy mu urząd realizuje wyznaczoną przez niego politykę. Ważną rolę odgrywają dlatego gabinety polityczne ministrów. Koordynują działania międzyresortowe, pilnują realizacji poleceń ministerialnych, dbają o lobbing w różnych środowiskach, zbierają informacje zwrotne i interesują się ocenami pracy danego resortu, jakie panują w społeczeństwie.

Podsumowując można stwierdzić, że bez trwałej i dobrej biurokracji państwo nie może efektywnie istnieć lub może istnieć nieefektywnie dopóki samo się nie rozpadnie albo ktoś nie wywoła jego rozpadu (np. Rosja carska w 1917 r. lub Bizancjum w średniowieczu). Dlatego właśnie - w sytuacji stabilizacji granic państwowych szanowanych prawem międzynarodowym i sankcjami ONZ - mamy do czynienia z tzw. państwami upadłymi, jak np. Gwinea Bissau, czy Somalia.

Biurokracja w wieku XVIII

Zakładając, iż korzenie współczesnej administracji publicznej umiejscawiają się w wieku XVIII i XIX, to nie zaszkodzi przyjrzeć się biurokracji w wieku XVIII. Urząd w tamtym czasie przestawał być prywatną własnością urzędnika, nie był kupowany, nie był połączony z posiadaniem ziemi. Zerwano dzięki temu ze feudalnym pomieszaniem władzy i własności. Odchodzono od tradycji państwa średniowiecznego, wprowadzano nowe podziały terytorialne państwa, zastępowano prawo zwyczajowe prawem stanowionym, zrywano z przywilejami stanowymi, zaś w budowie resortów dążono do zastąpienia właściwości urzędów ze względu na kryterium terytorialne na rzecz kryterium rzeczowego.

Powszechna stała się pisemność decyzji administracyjnych. Napotykano jednak przeszkody w rozwoju administracji: trudności techniczne, odległości (ileż dni przesyłano rozkaz cesarski z Petersburga na Krym), dowolność i nieprzewidywalność działań monarchy, praktykowaną nadal sprzedajność urzędów (dla zapewnienia dochodów władcy), rażąco niskie wynagrodzenie (co wzmagało korupcję). Wówczas dana osoba była urzędnikiem z tytułu bycia właścicielem urzędu, a nie z tytułu pełnienia służby państwowej.

Urzędnik posiadał władzę (imperium), tj. mógł jednostronnie kształtować prawa i obowiązki poddanych władcy, a urząd przynosił mu określony dochód (np. procent od ściągniętych podatków) co prowadziło do nadużyć i nielojalności wobec władcy (ponieważ biurokraci mieli własne, często nielegalne dochody). Dążono więc do tego, by urzędnik nie był właścicielem urzędu, lecz wykonawcą władzy państwowej (woli monarchy) i z tego tytułu otrzymywał ustalone, stałe uposażenie i odbierano mu dochody uboczne. Urzędnicy nie mieli być właścicielami urzędów (tytułów) i prywatnymi funkcjonariuszami władcy, lecz miała ich wiązać z państwem więź publiczno-prawna. Wraz z oddzieleniem osoby władcy od państwa jako instytucji, dążono również do rozdzielenia służby publicznej od służby dworskiej (od sług króla do sług państwa). [D. Długosz]

Za najważniejsze z historii nowożytnej służby cywilnej uznaje się następujące fakty:

• Rosyjska tabela o rangach z 1722 r.
• Pruska Wyższa Komisja Egzaminacyjna z 1770 r.
• Amerykańska ustawa Pendeltona z 1883 r., podpisana przez prezydenta Chestera Arthura
• Angielski raport Stafforda Northcote`a i Charlesa Trevelyana z 1853 r.

Zapamiętaj:
Biurokracja w XVIII w.

• urzędnik funkcjonariuszem publicznym
• pisemność
• zmiana charakteru służby dworskiej
• tworzenie centralnych organów na podstawie kryterium rzeczowego a nie terytorialnego
• nowe podziały terytorialne

Konflikt między rządem a biurokracją

W toku rozwoju państwa może dojść do antagonizmu między kierownictwem politycznym, a administracją państwową, konfliktu między rządem, a administracją cywilną - między polityką, a biurokracją. Jak stwierdziła Diemut Majer, konflikt taki "jest tak dawny, jak dawna jest instytucja państwa". Pisała: "gdy administracja nie akceptuje celów kierownictwa politycznego, może powstać rozbieżność między roszczeniami polityki, a praktyką administracyjną. Sterowanie administracją staje się przez to problemem decydującym o przetrwaniu każdego systemu politycznego, ponieważ w naturze administracji leży sprzeciwianie się wszelkim zmianom. (...) Walka między impetem politycznym ścisłego ośrodka władzy, a inercyjnym kontrmechanizmem własnego aparatu tej władzy kończy się prawie zawsze zwycięstwem administracji. Każdy system polityczny musi się w końcu dostosować do stałości i sposobu działania swej biurokracji". [D. Majer]

W realiach polskich taki konflikt można było zaobserwować na przykładzie relacji: Minister Sprawiedliwości Zbigniew Ziobro a wymiar sprawiedliwości (szeroko rozumiany). Zaś przykład braku wpływu ministra na podległych sobie urzędników, zwłaszcza lokalnych daje nam Ministerstwo Finansów lub też brak możliwości zmiany działań NFZ przez Ministra Zdrowia.

Krytyka biurokracji

Krytycy biurokracji jako pewnego systemu wskazywali m.in. na następujące fakty:

• biurokracja jest dysfunkcjonalna ze swej natury. Nie realizuje celów, jakie się przed nią zakłada lub realizuje je błędnie (Michel Crozier).
• jej dysfunkcjonalność sprowadza się do syndromu wyuczonej nieudolności (Robert K. Merton). Chodzi o to, że biurokracja funkcjonuje dobrze wówczas, gdy wąsko wyspecjalizowani urzędnicy doskonale opanowują swoje czynności, przyswajając określoną wiedzę. Dopiero wówczas mogą działać efektywnie. Jednak z chwilą zmiany warunków zewnętrznych, standardowe działania urzędnika zaprzestają przynosić rezultaty i jego praca przestaje być efektywna, a biurokracja z natury nie jest zdolna przystosowywać się do zmieniającego się otoczenia.

Następuje ponadto zjawisko przeniesienia celów z zadań korzystnych dla obywateli na procedurę administracyjną. Dochodzi do formalizmu i rytualizacji pracy biurokratycznej. W ten sposób urzędnik na tyle silnie trzyma się wszystkich przepisów określających jego pracę, że nie jest w stanie załatwić wielu spraw swoich petentów.

Wzrost efektywności pracy biurokratycznej następuje poprzez minimalizację stopnia trudności zadań stawianych przed każdym z jej członków. Jest to tzw. strategia upraszczania rzeczywistości. Dlatego też na stanowiskach urzędniczych mogą pracować jedynie osoby, które nie mają silnej motywacji do osiągnięć, a czerpią satysfakcję z bezpieczeństwa pracy na stanowisku pracy, gdzie wykonują zadania rutynowe, standaryzowane, proste, nieryzykowne, nieabsorbujące emocjonalnie.

• ponadto biurokracja wykazuje stałą tendencję do rozrostu i ograniczania wolności jednostki. Idealny model Webera pomija psychologiczną stronę urzędniczego życia. Biurokraci nie są bezinteresowni i nie kierują się ideą służby publicznej, lecz własnymi ambicjami i postępują zgodnie z własnym charakterem. Dlatego szefowie różnych urzędów, czy agencji publicznych dążą do maksymalizacji swoich budżetów, kontrolują przepływ informacji, zatajają rzeczywiste koszty funkcjonowania ich jednostek i świadczonych usług dla ludności, a w dodatku unikają demokratycznej kontroli ich posunięć (William A. Niskanen).
• biurokracja jest strukturą nieefektywną, ponieważ się stale rozrasta i z coraz większym trudem reaguje na nowe, różnicujące się potrzeby społeczeństwa. Jej koszty obciążają przede wszystkim odbiorców jej usług, czyli adresatów decyzji administracyjnych (wydawanych przez biurokrację na wniosek tychże adresatów), a co najgorsze przede wszystkim średniozamożną część społeczeństwa. Jej działania przede wszystkim łagodzą problemy, a nie je rozwiązują (Vincent Ostrom).

Literatura

1. Crozier M., Biurokracja. Anatomia zjawiska, Warszawa 1967.
2. Crozier M., Friedberg E., Człowiek i sytem. Ograniczenia działania zespołowego, Warszawa 1982.
3. Orzechowski M., Polityka, władza, panowanie w teorii Maxa Webera, Warszawa 1984.
4. Sokalska E., Biurokracja jako metoda funkcjonowania nowoczesnej administracji w ujęciu Maksa Webera, "Studia Prawnoustrojowe" 2003, nr 2.
5. Weber M., Etyka protestancka i duch kapitalizmu, ... 1994.
6. Weber M., Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, ... 2002.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści