Materiały do nauk administracyjnych/Konstytucyjne ujęcie administracji publicznej w Polsce

Konstytucyjne ujęcie administracji publicznej w Polsce

Administracja publiczna działa zgodnie z zasadą legalizmu: w oparciu i w granicach prawa. Znajduje też swoje umocowanie w przepisach Konstytucji RP z 1997 roku. Konstytucja wyznacza bowiem ramy prawne i ustrojowe funkcjonowania administracji publicznej (rządowej i samorządowej). Decydenci rozwijając system administracji w Polsce muszą brać pod uwagę obowiązywanie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej; legalizmu; podziału i równowagi władz; a także decentralizacji władzy publicznej.

Państwo prawne

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.Art. 2 Konstytucji RP z 1997 roku.

Zasada demokratycznego państwa prawnego określa, iż organy administracji publicznej działają nie tylko legalnie (tj. na podstawie i granicach prawa), ale także zwracają uwagę na wzorce demokracji i normy słuszności. Zaś przepisy ustawowe, na podstawie których działa administracja, uchwalane są przez parlament wybrany w demokratycznych wyborach. Jej obowiązkiem jest stwarzanie warunków potrzebnych do realizacji postanowień Konstytucji.

Zdaniem niektórych, zasada demokratycznego państwa prawnego wskazuje, iż ustawodawca stanowiąc prawo powinien odwoływać się do praw naturalnych, a w szczególności praw człowieka. Omawiana zasada wiąże się z zasadami praworządności, zaufania obywateli do państwa, niedziałania prawa wstecz, poszanowania vacatio legis, ochrony praw nabytych, wymogu określoności prawa, jak również reguły proporcjonalności (o którym mówi art. 31 Konstytucji RP).

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 roku.

Ważna jest klauzula sprawiedliwości społecznej, która wzbogaca treść art. 2 Konstytucji. Sprawiedliwość społeczna odnosi się po pierwsze do relacji między grupami społecznymi. Oznacza, że "jeśli w społeczeństwie istnieje dyskryminowana z jakichś względów grupa, to próba wyrównania jej pozycji w stosunku do innych, stanowi akt społecznej sprawiedliwości". Po drugie zasada ta związana jest z realizowaniem określonego dobra dla jednostki, grup i całego społeczeństwa bez względu na ich sytuację.

Dzięki niej władze publiczne nie tylko mają działać w oparciu o prawo zgodne z wolą większości społeczeństwa (jak to w demokracji), ale i brać pod uwagę zasadę sprawiedliwości społecznej, szanując słuszne zdanie mniejszości oraz ochraniać słabsze ekonomicznie grupy i jednostki. Zgodnie z nią należy wspomagać te jednostki, rodziny i grupy społeczne, które nie są w stanie samodzielnie zaspokajać swoich potrzeb i wypełniać określonych zadań (np. wychowywania dzieci). Organy administracji publicznej powinny więc tym bardziej uwzględniać społeczne uwarunkowania i skutki swoich działań.

Jak zauważył Przemysław Czarnek, klauzula sprawiedliwości społecznej nie oznacza, że państwa ma przejmować odpowiedzialność za rozwój obywatela i wspólnot społecznych (na przykład rodziny). Jego zdaniem, "państwo urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej nie jest bowiem państwem opiekuńczym".

Prawa rodziny

W nauce społecznej Kościoła wyodrębnia się prawa rodziny jako wspólnoty posiadającej własne naturalne i niezbywalne, a zarazem odrębne prawa od praw członków ją tworzących lub w ogóle - praw pojedynczych ludzi. Zadaniem państwa jest wspieranie rodziny w jej rozwoju społecznym, ekonomicznym i kulturalnym. Zaspokajania jej potrzeb w określonym zakresie (np. zdrowotnych) oraz łagodzenia jej problemów (np. alkoholowych). Poszanowanie praw rodziny jest możliwe w ustroju demokratycznym, który szanuje godność tej wspólnoty a zarazem godność każdego człowieka z osobna.

W literaturze wymienia się wiele praw przysługujących rodzinie, sięgając na zasadzie analogii do praw człowieka i obywatela, a także praw rodziców. Mówi się o prawach wolnościowych oraz społecznych. Odzwierciedlają się one na płaszczyźnie kulturowej, społecznej, gospodarczej, politycznej i religijnej. Przede wszystkim wiążą się z podstawowym prawem: prawem do założenia rodziny.

Prawa wolnościowe mają zarówno wymiar negatywny (wolność od państwa), jak i pozytywny (wolność do czynienia czegoś, do wolnego wyboru czegoś). Obejmują m.in. wolność światopoglądową; prawo do kultywowania tradycji rodzinnych i regionalnych; swobodnego wychowywania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami; decydowania o liczbie potomstwa; swobodnego wyboru rodzaju szkoły dla swoich dzieci; publicznego wyznawania wiary lub powstrzymywania się od praktyk religijnych; a nawet prawo do godnej śmierci w kręgu własnej rodziny. Ponadto: prawo do zrzeszania się z innymi rodzinami; wyboru miejsca zamieszkania i poruszania się; emigracji z kraju dla znalezienia lepszych warunków do życia; prawo do azylu całej rodziny. Prawa społeczne znajdują swój wyraz w roszczeniach rodziny wobec władz publicznych czyli reszty społeczeństwa, zwłaszcza na płaszczyźnie ekonomicznej. Będą to m.in. prawa do takiej organizacji pracy, która nie koliduje z życiem rodzinnym; do godnego mieszkania; do pomocy w nagłych przypadkach wywołanych siłą wyższą; do opieki zdrowotnej; do informacji i edukacji; do zaspokajania potrzeb kulturalnych.

Niektórzy uważają, iż "realizacja tych praw nie zależy od bogactwa i ilości posiadanych dóbr przez społeczeństwo, ale od sprawiedliwego ich podziału przez państwo".

Legalizm

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.Art. 7 Konstytucji RP z 1997 roku.

Treść zasada legalizmu jest węższa niż zasady praworządności. Praworządność łączy się ze słusznością, dobrem ogółu (interesem publicznym i słusznym interesem jednostek) oraz sprawiedliwością. Natomiast legalizm, to stosowanie obowiązujących przepisów prawnych, legalnie uchwalonych i wprowadzonych w życie. Nie przykłada się w tym przypadku takiej wagi do samej treści przepisów (czy są słuszne, czy nie).

Chodzi raczej o to, żeby organ administracji publicznej działał wówczas, gdy przepis prawny mu na to zezwala. Organ powinien mieć ustawowe upoważnienie do działania. W demokratycznym państwie nie powinno dochodzić do sytuacji, w której najpierw organy władzy publicznej dokonują jakiejś czynności, a potem (po fakcie) tworzy się do tego odpowiednią normę prawną i to w dodatku z mocą wsteczną.

Akty normatywne powinny mieć oparcie w przepisach Konstytucji i mieścić się w katalogu źródeł prawa (Rozdział III Konstytucji RP). Dlatego też akty prawa wewnętrznego nie powinny wpływać na treść praw i obowiązków obywateli. Np. wewnętrzne wytyczne orzecznicze dla lekarzy orzeczników ZUS wydane przez kierownictwo tej instytucji nie powinny decydować o przyznawaniu świadczeń emerytalno-rentowych.

Przepisy zakreślają również zakres działania organu administracji publicznej, jego kompetencję, właściwość, formy działania i tryb postępowania (procedurę). Zasada legalizmu wpływa więc na przepisy ustrojowe (kształtujące organizację i strukturę administracji publicznej), materialne i proceduralne, ale i wewnętrznie obowiązujące. Zapewnia (przynajmniej teoretycznie) ochronę obywateli przed dowolnością i samowolą urzędników.

Podział i równowaga władz

Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.Art. 10 Konstytucji RP.

Polska Konstytucja zwraca uwagę nie tylko na podział władz, ale i na ich równowagę. Doktryna prawa konstytucyjnego mówi dodatkowo o konieczności współpracy naczelnych organów państwa, zwłaszcza ustawodawczej i wykonawczej lub też organów działających na obszarze samej tylko władzy wykonawczej (np. prezydenta i premiera). Administracja rządowa podlega Radzie Ministrów, która "prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 146 Konstytucji). Zaś Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym (art. 148 Konstytucji).

Ustawodawca kształtując administrację publiczną powinien brać pod uwagę wymóg zachowania podziału władzy i np. niepowierzania organom administracji publicznej funkcji stanowienia prawa, czy rozstrzygania sporów. Wchodziłby wówczas na grunt władzy ustawodawczej i sądowniczej. Z drugiej strony sądy i trybunały nie powinny wyręczać urzędników, czy posłów.

Ministrowie kierujący działami administracji rządowej wydają rozporządzenia, na podstawie których działają podległe im organy. Rozporządzenia te - powinny być wydawane "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania" (art. 92 Konstytucji). Ustawa powinna wskazywać możliwie konkretnie "organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Rozporządzenie wykonawcze do ustawy nie powinno więc przekraczać ustawowego upoważnienia i regulować tylko te materie, na które wskazuje przepis ustawowy.

Przykład:

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. (Dz. U. 2008, Nr 115, Poz. 728 ze zm.)
Art. 57.
1. Domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody:
1)   jednostki samorządu terytorialnego (...)
8. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia:
1)   sposób funkcjonowania określonych typów domów pomocy społecznej
 i obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez domy pomocy społecznej,
2)   rodzaje dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia,
3)   wzór wniosku o wydanie zezwolenia,
4)   tryb kierowania i przyjmowania osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej
- uwzględniając indywidualne potrzeby i możliwości psychofizyczne mieszkańców domów
 oraz osób kierowanych do domów pomocy społecznej.

Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r.
 w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 2005, Nr 217, Poz. 1837).
Na podstawie art. 57 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
 (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.) zarządza się, co następuje:
§ 1. Rozporządzenie określa:
1)   sposób funkcjonowania określonych typów domów pomocy społecznej, zwanych dalej "domami";
2)   obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez domy;
3)   rodzaje dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu;
4)   wzór wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu;
5)   tryb kierowania i przyjmowania osób ubiegających się o przyjęcie do domu. (...)

Decentralizacja

Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Art. 15 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 roku.

Decentralizacja władzy publicznej zakłada, iż niższe szczeble podziału terytorialnego posiadają własne uprawnienia, samodzielność, podlegając nadzorowi ze strony administracji centralnej. Tym samym art. 15 Konstytucji sankcjonuje możliwość przekazywania uprawnień administracji rządowej w ręce administracji samorządowej. Z punktu widzenia jakości administracji ważne jest wyważenie tendencji centralistycznych i decentralistycznych tak, żeby pewne obszary działalności administracyjnej pozostały w gestii organów centralnych, a część do wyłącznej decyzji organów lokalnych.

Literatura

• M. Grzybowski, Administracja publiczna a ład konstytucyjny, [w:] Administracja publiczna, red. J. Hauser, Warszawa 2005.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści