Materiały do nauk administracyjnych/Kontrola administracji

Spis treści
1Kontrola administracji 2Kontrola wewnętrzna i zewnętrzna

Kontrola administracji

Kontrola polega na zaobserwowaniu, zbadaniu istniejącego stanu rzeczy, skonfrontowaniu go ze stanem pożądanym, wskazaniu uchybień (także ich źródeł) i sposobów ich naprawienia. Dlatego kontrola jest zawsze następcza. W literaturze mówi się, iż kontrola to właśnie porównanie sfery rzeczywistości (sein - tego, co jest) ze sferą powinności (sollen - tego, co powinno być).

Kontrola różni się od nadzoru tym, że nadzór łączy się z możliwością władczego ingerowania w działalność podmiotu nadzorowanego, wraz z pociąganiem do odpowiedzialności osób, nakazywania naprawienia uchybień, z zagrożeniem karami dyscyplinarnymi w razie niewykonania tychże nakazów. Nadzór może być prewencyjny (np. w postaci sankcji uchwał organu uchwałodawczego) lub następczy (np. w formie wiążących zaleceń pokontrolnych).

Przepisy prawne powinny określać przypadki, zakres, skutki, sposób kontroli i nadzoru. Organ kontrolujący nie jest odpowiedzialny za pracę organu kontrolowanego, a organ nadzorujący powinien być (o czym często zapominają lokalni urzędnicy).

Badacze wymieniają także różne rodzaje nadzoru, np. [J. Szreniawski, J. Stelmasiak]

• ogólny (w ramach podległości),
• specjalistyczny (w ściśle określonych dziedzinach, np. prawo budowlane),
• zwierzchni (nad stowarzyszeniami).

Norbert Szczęch odniósł pojęcie kontroli do stopnia bezpośredniości lub pośredniości władzy. Zdaniem tego badacza, władza (w tym władza kontrolna) to możność zmiany stanu faktyczego. Zaś bezpośredniość zależy od wielkości wycinka rzeczywistości, nad którą jest owa władza ustanowiona. Im większy stopień skomplikowania rzeczywistości, tym większa - według Szczęcha - pośredniość władzy. Instytucje kontrolne posługują się dlatego władzą pośrednią poza tym z ich istoty wynika to, że same nie wprowadzają zmian w rzeczywistości. Zawsze wyręczają się instytucjami kontrolowanymi, które same muszą wdrożyć zalecenia pokontrolne i przekształcić dany obszar życia społecznego w mikro-skali. Władza kontrolna nie powinna łączyć w swoim ręku kompetencji władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Stąd też wzmiankowany autor krytykował Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w kształcie nadanym jej przepisami Konstytucji z 1997 roku. Argumentował, iż KRRiT "kontroluje udział procentowy audycji lokalnych w programie danej stacji radiowej, następnie na podstawie negatywnych wyników własnej kontroli, odbiera temu podmiotowi koncesję, po czym przekazuje częstotliwość innej stacji, notabene o jeszcze mniejszym udziale audycji lokalnej. Nie ma to jednak żadnego znaczenia, o wszystkim bowiem decyduje ten sam organ. Jest to klasyczny przykład naruszenia podziału władz. Kiedy regulator staje się kontrolerem, uznaniowość decyzji wzrasta wykładniczo i państwo prawa ulega osłabieniu".

Kontrola wewnętrzna i zewnętrzna

Kontrola wewnętrzna jest prowadzona w ramach danego urzędu, pionu organów, dokonywana przez organ nadrzędny, czy zwierzchnika. Przejawem kontroli wewnętrznej jest kontrola ministra działań swoich urzędników lub izby skarbowej nad działaniami urzędu skarbowego.

Kontrola zewnętrzna jest dokonywana przez instytucje nie będące organami administracji publicznej. Wyróżniamy zatem kontrolę:

1. parlamentu (np. wotum nieufności dla ministra, absolutorium dla rządu z wykonania budżetu, komisje śledcze)
2. parlamentarzystów (interpelacje poselskie, interwencje w sprawach obywateli)
3. ombudsmana (rzecznika praw obywatelskich)
4. prokuratury
5. organów kontroli zewnętrznej administracji (np. izb obrachunkowych, Najwyższej Izby Kontroli, biur kontroli, inspekcji i inspektorów)
6. opinii publicznej
7. sądów i trybunałów

Dla przykładu wspomnieć można, iż współczesna Najwyższa Izba Kontroli prowadzi kontrolę działalności finansowej i gospodarczej - pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności - jednostek administracji rządowej, samorządowej, państwowych osób prawnych, przedsiębiorstw państwowych oraz podmiotów korzystających z dotacji publicznych (stowarzyszeń, fundacji). Poprzedniczką Najwyższej Izby Kontroli była - założona w Księstwie Warszawskim, na wzór francuski - Izba Obrachunkowa. Funkcjonowała również w okresie Królestwa Polskiego.

Dekret księcia warszawskiego Fryderyka Augusta o utworzeniu Izby Obrachunkowej z 14 grudnia 1808 roku

Zważywszy przełożenie [wniosek] Naszej Rady Stanu, aby - dla wprowadzenia i utrzymania, jak największego porządku w rachunkach - ustanowić główną Izbę Obrachunkową; postanowiliśmy i stanowimy co następuje:
Art. 1. Główna Izba Obrachunkowa zasiadająca [z siedzibą] w Warszawie ustanowiona jest dla całego Księstwa Warszawskiego (...)

W literaturze zwrócono uwagę, że kontrola scentralizowana jest często nieefektywna. Ośrodek centralny nie jest bowiem w stanie skontrolować wszystkiego i wszystkich. Prowadzi kontrole wyrywkowe i dorywcze, co prowadzi do fikcyjności kontroli, gdyż osoby i instytucje mogą uniknąć kontroli [J. Karpiński]. Prawidłowo zorganizowana kontrola cechuje się:

• oficjalnością
• aktywnością (szerokim zakresie podmiotowym, wnikliwości i rzetelności, dążeniu do wykrycia i usunięcia możliwie wszystkich nieprawidłowości)
• bezstronnością
• proporcjonalnością
• fachowością
• efektywnością.

Jednakże kontrola prowadzona (nie tylko zlecana, czy nakazywana) przez centrum pozwala na oderwanie się od lokalnych powiązań, zależności i mafii urzędniczych, które mogłyby wpływać na zdecentralizowane, lokalne instytucje kontrolne. Problemem zawsze pozostaje korupcja wśród funkcjonariuszy kontrolujących, a także ich niski poziom inteligencji emocjonalnej.

Jak ujął to Marek Zirk-Sadowski "dobrze przeprowadzona kontrola jest z reguły droga... wymaga zaangażowania dużych środków finansowych. Choć z reguły przynosi wymierne korzyści organizacyjne, to jednak nie jest samofinansująca... nadmiernie rozbudowany system kontroli z reguły prowadzi do odwrotnych skutków niż zamierzone..." .

Przypisy

---

Powrót do spisu treści