Materiały do nauk administracyjnych/Samorząd

Samorząd

Na wstępie wypada przywołać klasyczną definicję samorządu terytorialnego, jaką ułożył Rudolf Gneist. Jego zdaniem samorząd terytorialny, była to wewnętrzna, autonomiczna administracja powiatów i gmin, sprawowana przez urzędników honorowych, utrzymywana z podatku gruntowego.

Rudolf von Gneist (1816-1895) Niemiecki prawnik, polityk; prof. Uniw. w Berlinie, poseł do Sejmu pruskiego i Reichstagu, wywarł znaczny wpływ na ustawodawstwo administracyjne w Prusach, zajmował się samorządem i ustrojem Anglii, przyczynił się do wprowadzenia sądownictwa administracyjnego. Należał do stronnictwa narodowo - liberalnego, reprezentującego burżuazję.Rudolf Gneist na Wikipedii...

Konstrukcja samorządu wiąże się z wprowadzeniem w czasach nowożytnych zasad decentralizacji i dekoncentracji, zaistnieniem dualizmu administracji, podziałem zadań na ogólnopaństwowe i lokalne. Organy samorządu realizowały zadania własne i zadania zlecone (poruczone).

Rozwijał się szczególnie samorząd terytorialny, tj. gminny i miejski. Wyodrębniły się organy samorządowe uchwałodawcze (rady, sejmiki) oraz wykonawcze czy zarządzające. Wyposażano organy samorządowe w kompetencje sądowe (np. w Prusach). Władza rządowa zachowywała uprawnienia władcze w stosunku do organów samorządu, często łączono w jednym organie funkcje administracji rządowej i samorządowej.

Tworzył się odrębny aparat urzędniczy samorządowy, utrzymywany z podatków lokalnych. Wprowadzano zasadę domniemania kompetencji na rzecz organów samorządowych. Organy samorządowe wyłaniano w drodze wyborów, często niedemokratycznych.

Geneza samorządu terytorialnego

Johann August Schlettwein (1731 - 1802)

Pojęcie "samorządu" wprowadził do literatury przedmiotu niemiecki fizjokrata Johann August Schlettwein w pracy Grundfeste der Staaten oder die politische Oekonomie (wyd. 1779). Zaś zdaniem niektórych ze zjawiskiem samorządu mamy do czynienia niemalże od zarania ludzkiej cywilizacji.

Warto powiedzieć kilka słów na temat genezy samorządu terytorialnego. Współczesny samorząd terytorialny nie jest kontynuacją samorządu lokalnego okresu starożytności, czy średniowiecza. O kształtowaniu się nowożytnego samorządu terytorialnego można mówić od czasów Wielkiej Rewolucji Francuskiej i początku XIX wieku w Prusach.

We Francji w okresie rewolucji, Konstytuanta, pod wpływem prawa natury, przyznała gminom analogiczne prawa jakie posiadał pojedynczy obywatel. Gmina zdaniem ówczesnych posiadała więc przyrodzone prawa, realizujące zadania własne, ale i zlecone przez państwo. W okresie napoleońskim zniesiono dualizm administracji, tworząc państwo scentralizowane. Władze gmin pochodziły z nominacji, a gminy stały się faktycznie rządowym okręgiem administracyjnym [Z. Niewiadomski].

W Prusach, w okresie reform Steina i Hardenberga wydano Ordynację miejską z 19 listopada 1808 r., przyznając gminom miejskim samorząd. Mieszczanie uzyskali wówczas prawo samodzielnego zarządzania sprawami miasta poprzez organy samorządowe, pochodzące z wyborów. Władze samorządowe wykonywały zadania własne i zlecone, a te ostatnie pod nadzorem państwa.

Wpływ na ukształtowanie się nowoczesnego samorządu miały więc dwie teorie samorządu: prawno-naturalna oraz państwowa. Prawno-naturalna teoria samorządu zakładała - zgodnie z hasłem "wolna gmina w wolnym państwie" - że samorząd terytorialny był przeciwwagą dla państwa. Samorząd miał być oparty na gminach, odrębnych i pierwotnych w stosunku do państwa. Państwo miało zarządzać tylko sprawami ogólnymi, organy samorządu miały pochodzić z wolnych wyborów, a także posiadać samodzielne uprawnienia prawodawcze. Zaś urzędnicy samorządowi mieli być niezależni od rządu, wprowadzano podział na zadania własne i poruczone, rozszerzano uprawnienia własne gmin, a nadzór ograniczono do badania legalności. Na przykład właśnie w Austrii pisząc ustawę z 1849 roku odwoływano się do koncepcji prawno-naturalnej. Zaś w art. 11 ust. 2 Konstytucji bawarskiej z 1946 roku określono gminy, jako "pierwotne" korporacje terytorialne, pisząc: "Gminy są pierwotnymi korporacjami terytorialnymi prawa publicznego. Mają prawo, swoje własne sprawy w ramach ustaw samodzielnie układać i nimi zarządzać, w szczególności wybierać burmistrzów i ciała reprezentacyjne."

Państwowa teoria samorządu mówiła, iż samorząd to tylko udział społeczeństwa w administracji państwowej. Samorząd w takim ujęciu powstaje z woli państwa i jest od niego zależny. Państwo powołuje lokalne społeczności do udziału w wykonywaniu administracji publicznej, a państwo kształtuje strukturę, granice, właściwość samorządu i nadzór nad nim. Samorząd stanowił wówczas integralną częścią państwa, a gmina nie mogła istnieć niezależnie od państwa i była tworem prawa państwowego.

Koncepcja naturalna była wykorzystywana przez przeciwników politycznych ustrojów absolutystycznych i autorytarnych: opozycji napoleońskiej we Francji i niemieckich liberałów początku XIX wieku. Znalazła swój wyraz także w konstytucji Belgii z 1831 roku. Głosząc teorię o wolności gminy, wywodzili ją z praw naturalnych gmin (komun). Mówiono, iż gmina posiada swoją własną, pierwotną sferę praw. Na prawa te miały składać się m.in. wybór organów, przyjmowanie członków (co zobaczmy jak uległo ewolucji aż do ubezwłasnowolnienia gmin w tym zakresie), administrowanie mieniem komunalnym, pilnowanie porządku i bezpieczeństwa publicznego (tzw. policja miejscowa). Uznawano, iż gmina jest starszą instytucją społeczną od państwa, które miało być federacją gmin. Dopuszczano istnienie gmin "pozapaństwowych".

O ile jasnym wydaje się podział zadań gminy na własne i zlecone; o tyle katalog ich nie jest ściśle określony i zależy od centralnego ustawodawcy. Stanowi więc to argument przemawiający za odrzuceniem konstrukcji prawnonaturalnej. Teoria państwowa mówi wyraźnie, iż "skoro bowiem samorząd realizuje zadania nałożone przez ustawodawcę, to od ustawodawcy w gruncie rzeczy zależy, jakie zadania będą realizowały jednostki samorządowe. Nie można w związku z tym mówić, że gminy realizują zadania urzeczywistniające ich prawa (wynikające z natury jednostki samorządowej) oraz zadania zlecone administracji rządowej."

Skoro nie można powiedzieć, że gmina nie ma żadnych praw i zarazem nie można orzec, że ma prawa naturalne nadrzędne wobec praw państwowych należy znaleźć wyjście kompromisowe, które jednocześnie byłoby zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wydaje się więc, że istnieją prawa naturalne gminy, ale jako wspólnoty samorządowej. Są to jednak prawa nieokreślone, będące raczej założeniami konstytucyjnymi. Prawa te dookreśla i nadaje bezpośrednio prawodawca a sytuacja wspólnoty jest zależna od jego woli. Zadaniem ustawodawcy jest konkretyzowanie tych ogólnych praw w ustawach szczególnych z poszanowaniem niezależności samorządu terytorialnego. Tym sposobem koncepcje prawnonaturalna i państwowa uzupełniają się, pozwalając na stworzenie spójnego obrazu samorządności lokalnej. Rozróżnienie między zadaniami własnymi a zleconymi będzie również zależało od decyzji ustawodawcy i w zasadzie będzie miało walor techniczny przekazania funduszy i kontroli nad nimi.

Jak zauważył Marian Zdyb, "nie udało się bowiem określić i wyartykułować jakiejś istotnej materialnej cechy, która pozwoliłaby odróżnić i rozdzielić własny i poruczony zakres działania. Wystarczy prześledzić w tym zakresie ustawodawstwo państw europejskich. Okaże się wtedy, że ta sama materia raz należy do własnego, raz do poruczonego zakresu działania gminy, zależnie od stanowiska zajętego przez ustawodawcę. Zupełnie innym problemem jest uzasadnienie takiego stanowiska".

Słusznym jest zatem podejście polskiego ustawodawcy, który uznał domniemanie kompetencji gminy; przypisał gminie do jej zakresu działania wszystkie zadania o charakterze lokalnym; jak również ograniczył nadzór ze strony czynników rządowych.

Podsumowując, samorząd terytorialny mógł się narodzić dzięki:

1. przekształceniu jednostronnego stosunku władza a obywatel i gmina w stosunek dwustronny, przyznający obywatelom i gminom praw podmiotowych,
2. upadkowi państwa feudalnego i zniesieniu społeczeństwa stanowego,
3. demokratyzacji życia społecznego.

Podział samorządu

Z teoretycznego punktu widzenia samorząd dzieli się na:

• zakładowy (oparty o substrat majątkowy),
• korporacyjny (oparty o substrat osobowy), w którym wyróżniamy samorząd:
  • terytorialny
  • nieterytorialny
    • akademicki
    • gospodarczy
    • narodowościowy
    • parafialny
    • pracowniczy
    • robotniczy
    • spółdzielczy
    • studencki
    • ubezpieczeniowy
    • uczniowski
    • wyznaniowy
    • zakładowy
    • zawodowy.

W przypadku samorządu terytorialnego głównym wyznacznikiem jest więź terytorialna, a do wspólnoty przynależą wszyscy zamieszkujący dane terytorium bez względu na inne cechy, które różnią ich między sobą. Samorząd nieterytorialny zwany jest niekiedy specjalnym.

Dla przykładu można powiedzieć, iż samorząd zawodowy, to organizacyjna forma obowiązkowego (przymusowego) zrzeszania się obywateli, wykonujących zawód szczególnego zaufania społecznego, w celu reprezentowania ich interesów, zapewniania ochrony socjalnej, prowadzenia doskonalenia zawodowego i pilnowania etyki zawodowej oraz obowiązujących przepisów.

Samorząd gospodarczy jest - co do zasady - tworzony przez izby gospodarcze (przemysłowo-handlowe), izby rolnicze oraz izby rzemieślnicze, dlatego mówi się o samorządzie przemysłowo-handlowym, rolniczym i rzemieślniczym.

Refleksje nad samorządem terytorialnym

Podmiotem samorządu terytorialnego jest lokalna społeczność (wspólnota), która zamieszkuje na określonym terytorium i jest zorganizowana w związek samorządowy. Samorządności wspólnoty nie upatrujemy w przeciwstawieniu interesów państwa i tej społeczności, lecz w samodzielnym i niezależnym od państwa wykonywaniu własnych zadań własnych i rozwiązywania swoich problemów. Mieszkańcy powołują władze związku samorządowego (w drodze wyborów) i je kontrolują (np. dzięki referendum). [H. Groszyk, A. Pieniążek, G.L. Seidler]

W ujęciu państwowym i wręcz pozytywistycznym; samorząd terytorialny powstaje z woli państwa, które jest wyłącznym suwerenem na swoim terytorium. Państwo przekazuje, z własnej woli, część zadań tworzonym przez siebie związkom samorządowym. Dzięki temu samorząd terytorialny jest wyrazem decentralizacji administracji publicznej. Korzysta jednocześnie z przymusu i środków władczych tak, jak organy administracji rządowej. Działalność rządu i samorządu jest tożsama. Jest wykonywana w takich samych formach (decyzja administracyjna) i równa pod względem treści (kształtowanie praw i obowiązków obywateli).

Przynależność do wspólnoty samorządowej jest przymusowa i powstaje z mocy prawa. Dana osoba należy do danego związku tak długo, jak zamieszkuje na jego terenie. Organy samorządowe nie mogą ani odmówić, ani pozbawić członkostwa osobie, która zamieszkuje na terenie związku.

Samorządy wykonują zadania z zakresu administracji publicznej pod nadzorem rządu. Są zarazem samodzielne, ale to państwo samo określa przypadki, w których może ingerować w działania samorządu. Jak to ujął Marian Zdyb; naczelne organy władzy państwowej konstruując samorząd powinny brać pod uwagę różne "mity", dotyczące pozycji samorządu w państwie. Są to dla przykładu: 1) mit samodzielności gmin, 2) mit zagrożenia dla państwa ze strony samorządu oraz 3) mit konfliktu między państwem a samorządem. Poza tym dochodzi do mylenia pojęcia gminy i jej organów; a także podmiotowości prawnej gminy z kompetencjami organów gminnych, realizujących zadania gminy. [M. Zdyb]

Art. 171 Konstytucji RP
1. Działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
2. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.
3. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy.

Instytucje samorządu terytorialnego muszą być też samodzielne finansowo; posiadać prawo do własnego budżetu i prawo do swobodnego jego ułożenia, wedle własnych potrzeb i możliwości. Dlatego władze rządowe nie mogą obarczać samorządów zbyt wieloma zadaniami zleconymi. Praktyka pokazuje bowiem, iż z reguły nie idą za tym wystarczające środki finansowe.

Modele samorządu terytorialnego

Wyróżnia się różne modele samorządu terytorialnego:

anglosaski: polegający na skupieniu całokształtu administracji terytorialnej w rękach niezależnych od administracji rządowej różnorodnych organów samorządowych, wybieranych i odwoływanych przez ludność miejscową, wykonujących zadania powierzane w innych państwach administracji rządowej [W. Kozyra, L. Kulczycki],

kontynentalny: cechujący się nadzorem organów samorządu terytorialnego ze strony administracji rządowej, zawężeniem kompetencji i brakiem rozwiniętej struktury na szczeblu regionalnym.

Ułomności samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny, powstający na ziemiach polskich pod zaborami, posiadał wiele wad.

• nie przekazano bowiem organom samorządu terytorialnego całości spraw lokalnych,
• nie rozgraniczono w sposób konkretny kompetencji administracji samorządowej i rządowej,
• wprowadzono ścisłą kontrolę i nadzór ze strony administracji rządowej lub też wyższych organów samorządowych,
• członkowie władz organów samorządowych byli zależni od władz rządowych,
• organy rządowe posiadały uprawnienia do zatwierdzania, uchylania, zawieszania uchwał organów samorządowych; zwoływania, odraczania, zamykania ich posiedzeń,
• przeważały zadania zlecone (poruczone) nad własnymi,
• samorządy posiadały słabą bazę materialną. Cierpiały na stały deficyt budżetowy i znaczne zadłużenie,
• prawa wyborcze do organów uchwałodawczych były ograniczone, jak np. w Galicji, gdzie obowiązywały wybory kurialne,
• funkcje przewodniczenia organom samorządowym przyznano kierownikom lokalnej administracji rządowej,
• samorządy nie posiadały własnych organów wykonawczych i możliwości samodzielnego egzekwowania uchwał,
• wprowadzano ograniczenia w zakresie stosowania języka polskiego i stosowano represje ze względów narodowościowych, jak w Prusach,
• władze samorządowe realizowały politykę warstwy ziemian i wielkich właścicieli ziemskich z pominięciem interesów chłopstwa, czy przedsiębiorców (zwłaszcza w przypadku instytucji powiatowych).

Literatura

1. Leksykon Samorządu Terytorialnego, red. M. Chmaj, Warszawa 1999.
2. Niewiadomski Z., Geneza samorządu terytorialnego, [w:] Słownik samorządu terytorialnego, red. M. Chmaj, Lublin 1997.
3. Panejko J., Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wilno 1934.
4. Samuś P., Tradycje samorządu terytorialnego w Polsce XIX i XX w., "Zeszyty Naukowe Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku" 1999, vol. 11.
5. Wykrętowicz S., Samorząd jako wyraz demokracji obywatelskiej, [w:] Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, red. S. Wykrętowicz, Poznań 2004.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści